СТРОЙЭКСПЕРТ
СТРОЙЭКСПЕРТ
Сегодня 19 июля

АРХИВ


Свобода договора и как с ней бороться

В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса РФ предоставлять гражданам и юридическим лицам земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, имеют право лишь органы местного самоуправления. Получить землю под строительство застройщик может на двух основаниях: по решению администрации или же выиграв право на заключение договора аренды на торгах (аукционах, конкурсах). И если результаты аукциона зависят от возможности компании-застройщика, то решение исполнительного органа местного самоуправления получить не так легко. Договор аренды заключается не администрацией муниципального образования, а ее структурным подразделением. В его полномочия входит осуществление функций арендодателя при сдаче в аренду земельных участков, находящихся в федеральной, государственной, муниципальной собственности, и заключение любых гражданско-правовых договоров на использование муниципального имущества. Таким структурным подразделением, как правило, является комитет (департамент) по управлению имуществом и земельным отношениям, выступающий как самостоятельное юридическое лицо.

Формально в гражданские правоотношения по аренде вступает самостоятельное юридическое лицо, отличное от исполнительного органа, принявшего решение о предоставлении земельного участка. Фактически же это лицо является выразителем воли администрации муниципального образования, властного органа и полностью от него зависит. Зачастую выходит, что в решении предоставления земельного участка под строительство большую роль играют личные симпатии, как в детской игре: сорока-ворона этому дала, этому дала, а этому отказала без объяснения причин… И это несмотря на то, что существует принцип юридического равенства всех участников гражданских правоотношений, который подразумевает одинаковые для всех субъектов юридические возможности для участия в гражданском обороте, отсутствие каких-либо преимуществ одних участников перед другими, подчинение одним и тем же нормам законодательства.

Свобода договора означает предоставление субъектам гражданских правоотношений возможности самостоятельно выбирать своих партнеров, вступать в любые договорные отношения, свободно определять условия заключаемого договора с учетом собственных потребностей и возможностей. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена ГК РФ, иными законами либо добровольно принятым на себя обязательством.

Содержание договора аренды

земельного участка

Как показывает практика, застройщик не имеет возможности изменить условия договора, предлагаемого ему на подписание, ни в части определения ответственности за неисполнение обязательств, ни в части порядка расторжения договора, в том числе одностороннего, ни в части иных условий. Получается, что свобода договора для застройщика, по сути, означает его право подписать договор на предлагаемых условиях либо отказаться от предоставленного земельного участка. Такой договор, пожалуй, следовало бы считать договором присоединения (ст. 428 ГК РФ), т.е. договором, условия которого определены одной из сторон в стандартных формах и могут быть приняты другой стороной не иначе как путем присоединения к предложенному договору в целом.

Еще одним неизменным пунктом для застройщика в договоре является срок аренды. Он определяется администрацией муниципального образования еще на стадии принятия решения о предоставлении земельного участка под строительство и составляет, как правило, 2-3 года. При этом в этот срок включается не только строительство объекта, но и его проектирование, а также выполнение иных действий, необходимых для начала строительства: инженерные изыскания для подготовки проектной документации и строительства объекта, подготовка проектной документации, получение заключения государственной экспертизы на инженерные изыскания и проектной документации, получение разрешения на выполнение строительно-монтажных работ и разрешения на строительство. Кроме того, на практике застройщику нередко приходится осуществлять расселение жителей и снос ветхо-аварийного жилья, расположенного в зоне застройки, подведение инженерных сетей, совершение иных действий по подготовке участка для строительства.

Выполняя весь комплекс подготовительных мероприятий, застройщик не успевает не то что закончить строительство, но и даже начать его в рамках срока, установленного договором аренды.

Особо следует отметить, что выполнение значительной части обязательных мероприятий напрямую зависит от действий органов государственной власти и местного самоуправления. Например, только на проведение государственной экспертизы проектной документации закон отводит три месяца. Для того, чтобы начать строительные работы на арендуемом земельном участке, застройщик должен получить разрешение на строительство объекта, п.6, ст.51 Градостроительного кодекса РФ. Пунктом 11 этой же статьи установлен 10-дневный срок для рассмотрения заявления застройщика о выдаче разрешения на строительство. Однако орган местного самоуправления не несет никакой ответственности за нарушение указанного срока.

Конечно, застройщик вправе обжаловать бездействие органа местного самоуправления в судебном порядке, что не мешает последнему по завершении судебных разбирательств, длившихся на протяжении нескольких месяцев, отказать в выдаче разрешения на строительство. Застройщик снова может обратиться за защитой нарушенных прав в суд. Но даже если суд удовлетворит его требования, срок аренды к тому времени уже истечет.

Таким образом, складывается ситуация, когда устанавливаемый срок аренды оказывается изначально недостаточным для осуществления строительства. И, по сути, застройщик не виноват в неиспользовании им участка, предоставленного для строительства, в течение срока действия договора аренды. Ведь исполнение договора арендатором ставится в зависимость от воли исполнительного органа местного самоуправления, предоставившего земельный участок в аренду, однако формально неявляющегося стороной договора. Отношения власти – подчинения вмешиваются в гражданско-правовые отношения.

Возникает ситуация, когда застройщику необходимо продлить договор аренды земельного участка. Хорошо, если до истечения срока действия договора он успел начать строительство. В этом случае независимо от желания арендодателя застройщик сможет зарегистрировать свое право собственности на незавершенный объект и получить права на земельный участок в силу п. 1 ст. 36 ЗК РФ, ст. 271 ГК. Однако если строительство так и не начиналось, арендатор, сделавший уже многомиллионные вложения в земельный участок, оказывается в абсолютно незащищенном положении. Право арендодателя не возобновлять договор аренды земельного участка на новый срок практически ничем не ограничено.

К сожалению, ни Земельный, ни Гражданский кодексы РФ не содержат норм, регулирующих порядок продления договора аренды в целях осуществления строительства. Достижение соглашения сторон о продлении договора в случае, если застройщик становится «неугодным» для администрации муниципального образования, не представляется возможным. Принудить администрацию заключить договор застройщик не может в силу вышеуказанного принципа свободы договора. Вот только свобода представляется в этом случае какой-то однобокой.

Конечно, в соответствии с п. 3 ст. 22 ЗК РФ, ст. 621 ГК РФ по истечении срока договора аренды земельного участка его арендатор имеет преимущественное право на заключение нового договора. Однако этому праву не корреспондирует обязанность арендодателя заключить договор на новый срок. А обратиться в суд за защитой своего нарушенного преимущественного права застройщик сможет только при условии, если в течение года с момента окончания действия договора арендодатель заключит договор аренды земельного участка с другим лицом. Следовательно, по истечении года администрация муниципального образования сможет свободно распорядиться земельным участком, формально не нарушив права застройщика.

Отсутствие процедуры продления договора аренды земельного участка, с одной стороны, оставляет для заказчика открытым вопрос, какие документы необходимо представить и в какой орган следует обращаться в целях продления договора, учитывая, что договор заключен с одним органом, а правом на предоставление участка обладает другой, с другой – создает благоприятные условия для злоупотреблений со стороны органов местного самоуправления.

Таким образом, на сегодняшний день действующее законодательство предоставляет легальную возможность администрации муниципального образования избавляться от «неугодных» застройщиков путем необоснованного отказа в продлении договора аренды земельного участка для строительства без компенсации застройщику понесенных им затрат на подготовку к строительству. Вы самое слабое звено, прощайте…

Итак, с какой стороны ни посмотришь, во взаимоотношениях муниципалитет–застройщик, последний явно проигрывает. Пока застройщик не получит возможность влиять на содержание договора аренды, в том числе на сроки его продления, он будет экономически более слабой и зависимой стороной, что является ограничением свободы договора и требует сохранения баланса публичных и частных интересов.

Выход из сложившейся ситуации может быть найден только на законодательном уровне, в частности, путем внесения изменений в ЗК РФ. Только так законодатель может гарантировать соблюдение принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, установленного ст.ст. 19 и 34 Конституции РФ. При этом в силу п. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничения конституционной свободы договора могут вводиться только федеральным законом. Также стоит учитывать, что решением вопроса о продлении договора аренды должно заниматься образование, независимое от органов местного самоуправления. Вряд ли стоит ожидать объективного подхода к решению данного вопроса со стороны заинтересованного лица.

Таким образом, для защиты прав застройщиков, в Земельный кодекс РФ может быть введена специальная статья, регулирующая вопросы продления договора аренды земельного участка, предоставленного под строительство. В целях пресечения неправомерных действий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления в ЗК РФ в указанную статью помимо прочего может быть включена следующая норма:

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, не вправе отказать в продлении договора аренды земельного участка, предоставленного для строительства (заключении договора на новый срок), застройщику, осуществившему подготовку проектной документации и получившему в установленных законом случаях положительное заключение государственной экспертизы проектной документации.

Кроме того, Земельный кодекс РФ может стать нормативным актом, предусматривающим в соответствии с пп. 2 п. 2 ст. 450 ГК РФ специальный случай изменения договора судом по требованию одной из сторон. Например, в виде следующего положения:

Срок договора аренды земельного участка, предоставленного под строительство, может быть изменен судом по требованию арендатора в случае невозможности использования им участка по назначению в период действия договора аренды по не зависящим от арендатора причинам, в том числе в результате действий (бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В случае если исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления необоснованно отказывается продлить срок договора земельного участка, застройщик имеет право обратиться в суд. И в случае установления судебными органами безосновательности отказа, арендодатель обязан продлить договор аренды.

Вместе с тем за органами государственной власти и органами местного самоуправления должен сохраниться контроль над сроками освоения земельных участков, предоставленных под строительство, в целях недопущения долгостроев и соблюдения интересов соответствующего публичного образования.

Только при таких условиях может быть достигнут баланс публичных и частных интересов, и не будут создаваться необоснованные препятствия для осуществления деятельности хозяйствующими субъектами.

АВТОР:
Ольга Попова, руководитель правового департамента ООО Консалтинговая группа «Партнер».

 


Комментарии
Леся 2012-09-20 11:27:15
Спасибо автору за статью! Проблематика обозначена четко и она до сих пор актуальна. А появились ли какие-то сдвиги в судебной практике по вопросу о продлении договора аренды? Например, с учетом ст.10 ГК РФ. Буду благодарна за любую информацию.
1-й 2011-03-07 09:35:50
спасибо , актуально, но безрезультатно
Анастасия 2010-06-28 00:36:00
ваша статья очень актуальна в настоящее время для строительных организаций, которые в силу объективных прчиин, в т.ч. в условиях финансового кризиса, не завершили строительство в установленный договором срок.
Бойков Борис Васильевич 2010-06-01 02:51:53
Достаточно решения депутатов ограничить срок аренды земельного участка на любой срок. И ст. 421 ГК РФ на свободу договора анулируется. Таким образом закон провоцирует чиновника на взятку. Получается, за что боролись, на то и напоролись. Эх, Крашенинников П.В., за что у вас такие высокие звания и полномочия?
Пшеничникова А 2009-07-02 18:08:53
Добрый день! Пишите, пожалуйста, на адрес: popova@partnercons.ru.
Сидакова З.Т. 2009-07-01 19:57:44
очень понравилась статья, спасибо! сейчас будет суд по данной тематике у меня.. если возможно, можете мне скинуть адрес своей электронной почты (обращаюсь к автору статьи), хотела бы профессионально пообщаться на эту тему. Огромное спасибо!
Добавить комментарий
Автор  
Сообщение  
 
  Опубликованные сообщения являются частными мнениями лиц, их написавших. Редакция сайта за размещенные сообщения ответственности не несет.

ОПРОС
Каков Ваш статус в строительном бизнесе?
   
руководитель, топ-менеджер
специалист, менеджер среднего звена
индивидуальный предприниматель
не имею отношения к строительному бизнесу

СТРОЙЭКСПЕРТ

Адрес редакции: г. Челябинск, Свердловский пр. 2, офис 213
Телефон: 247-70-46
Cоздание сайта: «Экспресс Дизайн Групп»


Разное